市场对社会养老服务的参与，家政服务13825404095需要政府的大力扶持。图为社区老人在养老服务中心惠民食堂用餐。 新华社发
■ 李文军
提要
我国社区居家养老服务多元主体供给的理想状态也必然是多元主体合作治理。为此，一方面需要打破垄断格局，促进其他主体能力提升，并积极创新多元主体合作方式，从而为多元主体合作创造条件。另一方面需积极构建主体间良性伙伴关系。它不同于社会管理模式下政府与其他主体间的领导与被领导关系，而是基于主体间的平等地位来建构，并通过一定的网络来实现主体间的联系、沟通与共享。
2000年以来，随着老年人口的不断增长，我国人口老龄化程度日益严重，截至2017年年底，我国60岁以上老年人口达到24090万人，占总人口的比例达到17.3%，其中65岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。人口高速老龄化使我国养老服务面临严峻挑战。为此，近年来我国不断探索社区居家养老服务的政府、市场、社会等多元供给主体共同治理的新机制。但当前社区居家养老服务多元供给主体共同治理中还存在诸多问题，影响着我国社区居家养老服务供给效率与质量的提升。因此，我们需要重新审视多元供给主体治理中存在的问题，并积极寻求应对措施。
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治理困境
（一）政府供给的不足
1.政府仍是主要出资主体，然而总体投入不足且资金使用效率低。在普惠型养老服务体系下，政府承担着满足老年人基本养老服务的需求，故其仍是基本养老服务的主要出资主体。“十三五”后，政府对社区居家养老服务的投入逐年在提升，但当前这种投入仍存在总量偏低及资金使用效率低的局限性。一是当前政府总体投入偏低。当前，我国政府对养老服务业的投入主要包括中央和各级地方政府财政投入及福利彩票公益金。然而在各地财政吃紧的现状下，这种投入还非常有限。二是当前政府投入资金使用效率偏低，缺乏对其使用效益专业性的评估。当前各地政府通过购买居家养老服务、发放居家养老设施建设、运营补贴及床位补贴等各种方式进行资金投入，并期望通过这种投入方式来最大程度释放财政资金的政策效应，从而促进养老服务业的社会化。然而这种资金投入方式的使用效率非常低。
2.政府被赋予监督者这一新角色，但现实中还未形成一套有效可行的监督机制，企业、社会组织在发现服务需求及服务生产、递送上表现出明显的专业优势。政府购买服务、政府搭建设施或平台调动其他力量参与养老服务成为社区居家养老服务发展的新途径。在这种新型服务治理中，政府被赋予了新的角色——监督者。然而当前社区居家养老实践中，政府监督者角色发挥不充分，缺乏有效可行的监督机制。
（二）市场参与积极性不高，现实运营普遍较为困难
当前我国社区居家养老服务供给中市场主体的发展普遍面临较大困境：一是市场参与积极性不高。当前，市场对社会养老服务的参与，需要政府的大力扶持。我国相关法规虽然对市场主体参与养老服务在建设用地、用水用电、电信业务及税收等方面给予了政策优惠，但这些优惠政策很难落实到位，多半是在各部门推诿扯皮中难以实现。面对这种尴尬的现状，市场对社区居家养老服务参与非常谨慎。二是现有市场供给养老服务普遍存在营利难的问题。面对市场潜力巨大的养老服务需求，一些企业迫不及待进入这一领域。然而当前市场化养老服务发展却并不很乐观。一些专注于提供高端服务的养老机构，虽然有着较高的价格，但面对的服务对象却有限；而中低端养老服务，由于其面向的对象是中低收入群体，致使它所提供的服务受价格影响较大。价格太高，服务的需求就小；降低价格，服务的质量又很难保证。
（三）养老服务社会组织发展空间有限，还未成为自主性服务主体
我国社会组织自身发育不成熟。我国社会组织发展轨迹与西方有着很大区别，长期以来我国奉行的是国家与社会一体化，市民社会是随着政府职能变革不断让渡空间而发展起来的。社会组织自组织性程度不高。我国长期对社会组织实施管制，基于市民社会基础的草根性组织缺乏成长土壤。
（四）多元主体间合作形式虽已多样化，但实质上仍未摆脱政府管控的思维
当前，我国社区居家养老服务供给中多元主体的互动还远没有如此好的基础，表现为：一是政府管控太多致使合作中多主体间关系不对等。二是合作工具运用的形式化。如居家养老政府购买服务中，购买的形式、内容、程序几乎都由政府决定。服务提供对象及服务享受对象在这个过程中都没有实质性的选择权与决策权。这种合作工具的形式化不利于主体间的良好互动。三是多方合作的监管与评估不足。我国居家养老实践中，对多元主体合作的监管和评估无论在理论界还是政策界都刚刚起步，目前还没有较为成熟和稳定的评价指标体系，当前的评估和监管更多流于形式。缺乏科学的监管和评估，使得我们难以对多元主体间互动做出评价及改进。
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治理对策
（一）发挥政府的主导地位，促进其向“服务型政府”转型
在社区居家养老服务发展过程中，政府的职能定位是要为整个社区居家养老服务发展提供良好的政策与制度环境，提供必要的资金支持，并做好服务质量的监督评估，确保养老服务市场的健康发展。（1）政策的制定者。政府需要制定出更加具体、明确且针对性更强的社区居家养老服务规划与政策，为社区居家养老服务的发展营造良好的环境。（2）财力的支持者。可持续的财力投入是社区居家养老服务发展的重要条件，也是政府责任的具体体现。各级政府要加大对社区居家养老服务基础设施建设的资金支持力度，进一步完善对机构的日常运作补贴与老年人服务的补贴；对各类市场主体进入社区居家养老服务领域的，都要给予一定的财政税收优惠和政策支持。（3）服务质量的监管者。现阶段，政府通过政府购买的方式，社区居家养老服务主要通过社会组织输送到老年人手中，如何保障服务的质量就显得非常重要，在供给主体多元化的当下，确保社区居家养老服务的质量就成为政府的重要职责，政府的监管职责需要引进新的规制。
（二）探索市场在社区居家养老服务资源配置中发挥决定性作用的具体路径
从社会福利社会化到当前多元主体供给养老服务，市场在社会养老服务中参与程度一直不高，这源于我们对社会养老服务业应具备公益性和社会性的理解不足。为此，一是要正确定位市场参与养老服务供给的途径并为这种参与扫除障碍。首先，结合市场的优势，在市场对养老服务参与上，应做到非公益性养老服务的供给应完全交由市场来配置，公益性的服务则积极引入准市场机制，通过政府购买服务、公建民营、民办公助等各种方式实现公私合作。其次，采取各种措施，逐步打破原有市场参与社区居家养老服务面临的融资难、用房难等瓶颈，并且落实市场主体参与养老服务的各种税费减免和补贴等政策。最后，要尊重价值规律。市场的决定性作用体现在对价值规律的尊重上。社区居家养老服务供给中要尊重市场主体的定价权，明晰产权关系等，逐步促成健康、成熟市场主体的参与。二是要进一步探索市场对养老服务资源配置的机制及路径。当前我们肯定了市场在社区居家养老服务资源配置中的决定性作用，但现有条件下市场如何实现对养老服务资源配置仍是个难题。市场作为养老服务供给主体自身还不足够成熟，普遍面临融资难、人才队伍不稳定、服务专业化不强的问题。同时，市场服务一般需以支付高额费用作为使用前提。这种条件下，社区居家养老服务中不论是大规模增加市场主体供给还是促成服务的竞争都还需要一个摸索的过程。
（三）培育和推动社会组织的发展，使其成为自主性服务主体
社会治理创新背景下，政府鼓励社会组织参与社区居家养老服务，社会组织被寄希望于成为当前养老服务供给的重要主体。然而考虑到我国社会组织与西方社会组织发展状态的差异，其主体作用的发挥还需重点解决以下问题：一是社会组织的培育及发展问题。社会组织在满足公共物品、准公共物品生产及递送上有着较大优势，它可以承担那些政府不能、市场不愿提供的服务，且服务专业性、人本性较强。二是社会组织的独立性问题。当前我国社会组织自组织性、自主性均较差，在与政府的合作中很难摆脱对政府的依赖及依附。这种对政府依赖及依附影响着其独立性和自主性发挥，也影响到其成为养老服务中的重要主体。社会组织成为自主性服务主体是治理实现的重要条件。
（四）积极推动多元主体合作，构建主体间良性伙伴关系
我国社区居家养老服务多元主体供给的理想状态也必然是多元主体合作治理。为此，一方面需要打破一直以来政府对其他主体的管控，促进其他主体能力提升，并积极创新多元主体合作方式，从而为多元主体合作创造条件。另一方面需积极构建主体间良性伙伴关系。这一关系指的是政府部门与市场、社会在实现共同供给过程中形成的一种新型关系，它不同于社会管理模式下政府与其他主体间的领导与被领导关系。这一关系一定是基于主体间的平等地位来建构，并通过一定的网络来实现主体间的联系、沟通与共享。当前各地正在推动社区居家养老服务平台及中心建立，我们可以以此为基础来建构主体间合作网络，从而逐步促成多元主体间良性伙伴关系的生成。
