——2015年1月25日在北京市第十四届人民代表大会第三次会议上
市人大常委会副主任 柳纪纲
各位代表：
我受市人大常委会的委托，安保顺家政13825404095向大会作关于《北京市居家养老服务条例(草案)》的说明。
一、立法背景
(一)人口老龄化形势迅猛发展，养老服务需求旺盛
我市比全国提前9年，于1990年步入老龄化社会。截至2013年底，本市常住老年人口292.9万；户籍老年人口279.3万，占全市户籍人口1316.3万的21.2%，其中80岁以上高龄老人47.4万，失能老人约45万，空巢老人约占老年人口的一半。本市老年人口正在以每天400人、每年15万人左右的规模和年均6%的速度增长，2014年底，全市老年人口已超过300万，预计2020年将超过400万，人口老龄化压力巨大。
(二)家庭养老功能弱化，居家养老服务迫切需要立法
家庭养老在我国具有悠久的历史，但是，随着经济发展和工业化、城市化进程不断加快，人们的居住方式和生活方式发生了深刻变化，青年人因为求学、工作和婚姻等原因，与老年人分开居住和生活已成为普遍现象。同时，由于社会转型带来的生活节奏加快和工作压力增加，导致青年一代对年长一代的照顾变得越来越难以实现，家庭养老功能日益弱化，亟需一个完善的社会服务系统来支持。
居家养老是我市普遍的养老方式。我市90%的老年人选择在家养老，6%的老年人在社区养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老，前两者合称为居家养老。经过二十多年的努力和探索，积累了一定的实践经验，但本市居家养老服务方面仍存在诸多问题，如社区服务设施短缺，服务项目和服务能力不足，养老服务人才匮乏等，养老服务需求大量增加与供给不足的矛盾突出，老年人在养老方面多样化、多层次的需求难以得到满足，因此，迫切需要制定一部专门的地方性法规来推动、促进和保障。基于上位法已经对老年人权益保障作了全面系统的规定，市人大常委会经过立法论证，审慎研究，决定不再制定“大而全”的实施办法，而是要针对我市96%的老年人面临的比较突出的居家养老服务问题，按照“针对问题立法，立法解决问题”的工作原则，制定《北京市居家养老服务条例》，以解决居住在家的老年人遇到的最基本、最迫切的需求，特别是在用餐、医疗卫生、家庭护理和紧急救援等方面的服务需求。对于养老方面的其他问题，去年市人大常委会通过办理议案进行了推动。
制定《北京市居家养老服务条例》是满足广大老年人和全社会的热切期盼，是对代表议案和建议的积极回应，是积极应对人口老龄化的需要。该项法规的制定也充分体现了“以民为本，立法为民”的指导思想，符合每项立法都应回应特定问题，法律本身应该是单纯系统，这样更有利于对事实进行清晰的规范的立法思路。
二、立法过程
该项法规的制定经历了三个阶段：
第一阶段：市人大牵头起草
市人大常委会第二十七次主任会议讨论决定了法规起草工作方案，决定成立立法工作领导小组和起草工作组，领导小组由市人大、市政府主管领导担任，工作组由市人大和市政府有关部门组成。
起草工作组根据代表和各方意见、建议收集整理了立法涉及到的诸多问题；组织人大代表、专家和有关部门进行专题调研和研讨座谈；对重要规定和条款，与市政府有关部门进行了充分协商，并就草案重要问题与全国人大进行沟通；对重要制度委托专家进行了设计修改。在这个过程中，领导小组召开过多次协调会，对重要问题进行了充分论证，形成了共识，统一了思想。法规草案形成后，起草工作组先后征求了养老议案建议领衔代表、内务司法委员会委员、市政府有关部门、市政协委员、各区县人大常委会和社会公众的意见，根据征求到的各个方面意见，对法规草案进行修改完善。在此基础上，内务司法委员会全体会议讨论通过了法规草案和说明，进入常委会审议阶段。
第二阶段：市人大常委会三次审议
市人大常委会分别于7月、9月、11月对法规草案进行了三次审议。在审议过程中，常委会组成人员和代表提出了很多很好的修改意见。针对审议中提出的意见，工作机构进行了多次调研论证，召开各类座谈会、论证会20多次，并到部分区县开展了实地调研。
在这期间，市人大常委会重视发挥代表作用，通过常委会网站代表服务平台征求意见，并利用代表团年中活动、市人大代表联系区县代表和群众制度、大会前代表活动三次征求代表意见，还分别到7个区县召开市人大代表座谈会，直接听取意见。
在这个阶段，市委决定将法规草案交由市政协协商。工作机构参加了市政协组织的立法协商专家组座谈会，并对市委批转的政协立法协商意见进行了认真研究。
在条例审议过程中，市人大常委会主任会议和主任专题会议对法规草案的内容进行了多次修改完善。根据市人大代表、常委会组成人员、政协委员及各方面的意见、建议，市人大法制委员会对条例的内容、结构和具体表述进行过反复研究和讨论，吸收采纳了各方面的意见和建议，使条例的规定不断完善。
第三阶段：向市委汇报
在制定条例的过程中，坚持了党对立法工作的领导。法规草案在三审前，市人大常委会党组向市委常委会进行了全面汇报，市委常委会对立法的指导思想和重要原则给予了充分肯定，对具体条款和制度安排提出了指导意见，并同意修改完善后提交市人代会审议。
在上述工作的基础上，形成了《北京市居家养老服务条例(草案)》。2014年11月28日，在市人大常委会第十五次会议上审议并原则通过了法规草案，会后根据常委会组成人员和各方面的意见对条例草案又作了完善性修改。
这部条例的制定过程有以下几个突出特点：一是认真贯彻了十八届四中全会决定中“必须坚持党领导立法，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，推进立法精细化，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”的精神。二是充分发挥了市政府的统筹协调作用，在立法工作中，市政府主管领导和多个有关部门都积极参与，提出了很多具体措施，使立法过程成为了推动工作的过程，也是各部门沟通协调的过程。三是坚持了民主立法，在立法过程中向社会公开征求意见，多次征求全体市人大代表的意见，发挥了代表在立法中的作用。四是将立法工作与代表工作相结合，落实了代表联系群众的制度，很多代表都密切联系群众，把群众的意见反映到法规中来，使之有了广泛的民意基础。
三、草案的主要内容
草案共二十条，不分章节，由五部分构成：第一部分确立了本市居家养老服务的基本模式(第一条、第二条)；第二部分规范了居家养老服务的要求和内容(第三条)；第三部分明确了居家养老服务中相关主体的责任(第四条至第八条)；第四部分确立了居家养老服务的系列保障制度(第九条至第十六条)；第五部分明确了各级人民政府及其相关部门工作人员、社区养老设施的管理者、使用者等主体的法律责任(第十七条至第十九条)。
(一)居家养老服务的基本模式
草案第一条开宗明义，明确了立法目的即“为了满足居住在家老年人的社会化服务需求，提高老年人生活的质量。”
草案第二条明确了居家养老服务的基本模式和基础性地位，表述为：“居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家老年人社会化服务需求的养老服务模式。”
(二)居家养老服务的要求和内容
老年人由于所处的年龄阶段、身体健康程度和生活状况等情况不同，对居家养老服务的需求多种多样。草案第三条对相关主体提供居家养老服务提出了原则性的要求，规定“应当以居住在家老年人的社会化服务需求为导向，坚持自愿选择、就近便利、安全优质、价格合理的原则”，为老年人提供服务。同时，为了满足绝大多数居家老年人的普遍需求，草案第三条第一项至第八项对居家老年人最为关心的基本服务内容作出了指引性规定。
(三)居家养老服务中相关主体的责任
1.家庭责任。在进入人口老龄化的今天，家庭仍是养老的基础，“孝亲敬老”更是我国的传统文化，是居家养老的重要保证。因此草案第四条规定了家庭责任，明确“老年人的子女及其他依法负有赡养扶养义务的人，应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务。需要由社会提供服务的，老年人家庭根据服务项目的性质和数量，承担相应费用。”这条规定，也充分体现了社会主义核心价值观。
2.政府职责。政府是基本公共服务的提供者，在居家养老服务中起主导作用。草案第五条对市和区、县人民政府的职责作了相应规定，列举了在制定规划、资金保障、完善社会保障制度、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、信息网络建设及统筹协调等方面的主要职责，同时还规定了各级老龄工作机构的组织、协调、指导、监督有关部门落实居家养老服务工作的责任。
在居家养老服务中，基层政府负有组织实施的具体工作职责。草案第六条列举了乡镇人民政府和街道办事处在整合社区服务资源、建立社区养老服务平台、引导各类社会组织参与社区的居家养老服务、探索建立为老志愿服务时间储蓄和激励机制等方面的责任。
3.社区服务。社区是居家养老的依托。草案第七条规定了居民委员会、村民委员会应当开展居民信息自愿登记、反映老年人服务需求和意见、协助政府监督，以及组织开展互助养老、志愿服务、低龄老年人帮扶高龄老年人和组织文化娱乐、体育活动。这条规定，贯彻了十八届四中全会决定中关于完善和发展基层民主，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的精神。
4.社会化服务。专业化服务是居家养老的发展方向。企业和社会组织是居家养老服务的主体力量，但目前还面临着诸多困难，如渠道不畅、缺少场地、经营困难等问题。因此，培育发展市场至关重要，关键是要由政府出台优惠政策，营造有利于社会力量参与的发展环境，鼓励引导社会力量积极参与，对企业和其他社会组织兴建养老设施，对政府配置的养老设施进行运营，政府都应给予政策扶持。同时，政府可以根据开展居家养老服务项目的需要，通过签约、购买服务等方式确定服务商和服务单位。企业和其他社会组织应当执行政府制定的服务规范、标准，接受政府和社会的监督，并应当兼顾经济效益和社会效益。草案第八条对以上内容作出了具体规定。
(四)居家养老服务系列保障制度
1.养老设施保障。目前本市多数社区建有养老设施，并开展日间照料、用餐等服务，但场所小、设施和服务项目不全，不能满足老年人的实际需求。2014年3月，市人民政府常务会议讨论通过了《北京市居住公共服务设施配置指标》，该文件根据本市经济社会发展水平，总结近年来居住区公共服务设施建设的经验教训，适当提高了居住区养老设施的配置标准，并对建设资金渠道、主体责任等相关内容都作了详细规定。为了兼顾草案的明确和简洁，草案第九条对托老所和老年活动场站的规划建设、配置标准、资金筹措、移交方式和运营监管等内容作了指向性、衔接性的表述；对新建小区配建养老设施提出了与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用的要求，并明确了老旧小区配置的具体措施。草案第十条对鼓励利用社会资源促进社区养老设施配置作了规定。
2.基本社会保障制度。草案第十一条对当前最基本的社会保障制度作了规定，明确“本市应当完善基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障等社会保障制度，并根据国民经济和社会发展情况，逐步提高老年人的社会保障水平。”
3.医疗卫生制度。医疗卫生是老年人居家养老服务需求的重要内容。老年人对社区医疗、康复护理服务的需求突出。草案第十二条对政府投资兴办的社区卫生服务机构应当为居家生活的老年人提供的服务作了规定，包括建立健康档案、定期免费体检、对老年人常见病和慢性病进行综合管理、开展服务指导、为老年人提供优先就诊和与其他医疗机构双向转诊、根据需要与社区托老所开展合作，为老年人提供签约式医疗卫生服务等。
目前，社区卫生机构配备使用的老年人常见病、慢性病用药品种还不能充分满足群众需要。在调研中了解到，北京市社区用药品种已经高于国家规定，但老年人仍然感觉不方便，原因一是出于用药安全考虑，一些药品只能在大医院使用；二是社区医疗机构与二、三级医院配备使用药品具体品种、规格不同；三是社区医疗机构很多还不具备储存大量药物的条件。2013年和2014年市政府先后印发了关于医疗卫生体制改革的意见，将基层医疗卫生机构的功能定位为包括基本医疗、康复、保健在内的六位一体的服务，并提出要对“基本药物制度”和“基层用药制度”等进行综合改革，提升基层医疗卫生机构服务能力。根据医改精神，草案第十三条对社区用药的保障作出了规范，规定“市人力社保、卫生计生等行政部门应当完善基本医疗保险社区用药报销政策，按照基层医疗机构的服务功能改革、完善基层用药制度，保证社区卫生服务机构药品配备，为老年人在社区治疗常见病、慢性病用药提供方便。”
4.长期护理保障制度。长期护理对失能老年人是不可或缺的养老照料方式。老年人权益保障法对开展长期护理保障工作有明确要求。但目前这个制度尚处于探索阶段，按照立法引领和推动改革的精神，草案第十四条规定了“市人民政府应当制定政策，支持、引导商业保险机构开发长期护理保险，为失能、半失能的老年人提供长期护理保障，政府对长期护理保险的投保人给予适当补贴。”
5.对特殊困难老年人的补贴制度。低收入、失能等特殊老年群体是居家老年人中最为困难的，完善对这个群体的保障是政府基本公共服务的重要职责。鉴于有关法律法规和规章对最低生活保障和残疾人保障已有明确规定，老年人也包括在其中，草案未再重复已有规定，在草案第十五条作了制度衔接，规定“市和区、县人民政府应当建立评估制度。对特殊困难老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估；对符合一定条件的低收入、失能、失独等特殊困难老年人给予居家养老服务补贴，进行家庭无障碍设施改造，根据需要配备生活辅助器具。”
6.人才保障。居家养老服务迫切需要人才队伍的支撑，急需政府和社会共同培养。因此，草案第十六条规定了政府应当推进养老服务人才队伍的职业化、专业化建设；将养老服务人才队伍建设纳入人才教育培训规划，推进职业教育，完善养老服务专业人才的评价和激励机制。同时规定，从事养老服务的企业和社会组织应当吸纳专业人才，并对从事养老服务的员工进行培训。
(五)法律责任
条例按照权责一致的原则对相关的法律责任作了规定，以保障居家养老服务工作落实到位。为此，草案第十七条明确了市和区、县人民政府应当将居家养老服务工作落实情况纳入监察和年度目标责任制考核，并建立相应责任追究制度。草案第十八条、第十九条针对社区养老设施的管理者、使用者擅自改变政府投资或者资助建设、配置的养老设施功能和用途，享受政府补贴或者政策优惠的养老服务企业和其他社会组织没有履行相应义务的行为，规定了相应的法律责任，以强化责任落实，保障法规实施的有效性、权威性。
四、草案的特点
一是具有引领性和推动性。党的十八届四中全会提出要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，并要求立法要主动适应改革和经济社会发展需要。当前社会对居家养老服务的需求非常迫切，但受各方面条件的制约，居家养老服务的实践基础还不是很充实，因此草案还不能规定得非常具体。立法的着力点是在党的领导下，构建以家庭为基础，政府为主导，以市场为主体、其他社会组织为辅助的，开放的、融合的、互补的、协调的养老服务的基本制度框架。
二是具有创新性。党的十八届四中全会对加快和保障民生、推进社会治理体制机制创新提出了要求。草案力求在居家养老服务方面创新社会治理方式，力求探索出在政府主导下的社会合作型的居家养老服务模式。此外，草案中的一些重要制度也都体现创新性的要求，比如：引导基层群众性自治组织更好地发挥自治功能，把协助政府落实居家养老服务和开展自治活动对接起来，实现居民自治良性互动；支持、引导商业保险机构开发长期护理保险，政府制定政策并给予投保人适当补贴；强化人才保障措施，推进养老服务人才队伍的职业化、专业化等。
三是具有一定的探索性。由于养老事业和产业还处在发展阶段，目前的草案还达不到十分完善的程度，在当前社会条件下出台这部法规仍具有一定的探索性，需要随着社会实践的发展不断完善。草案中的各项制度安排，还需要一系列配套的政策、规范和标准来支撑，比如在加强社区养老设施建设、养老服务人才培养、完善扶持政策和市场监督机制、引导养老服务产业发展等方面，目前政府和有关部门正在根据本条例的要求，准备出台相关的政策文件。另外，落实条例涉及众多政府部门，各部门的职责分工和统筹机制都需要在政府内部加以明确并根据实践的需要进行调整。
草案和以上说明，请各位代表审议。
