民生智库 | 百年民生路系列研究——我国养老服务政策变化四大特点
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2021年是中国共产党百年华诞。百年波澜壮阔，惠阳月嫂13825404095百年风雨兼程。中国站在“两个一百年”的历史交汇点，全面建设社会主义现代化国家新征程即将开启。100年来，中国共产党团结带领全国各族人民浴血奋斗、顽强拼搏，在历史前进的逻辑中前进，在时代发展的潮流中发展，取得举世瞩目的伟大成就。作为中国最早专注于公共事务领域的社会研究智库，民生智库以“为社会思考、为国家献策、为人民发声”为己任，组织专家队伍对中国百年民生发展历程开展了专题研究，回顾百年征程，梳理发展脉络，总结基本经验，展望未来趋势，撰写出建党百年民生研究系列报告。今天推出《百年民生路系列研究——我国养老服务政策变化四大特点》。
党的十八大以来我国养老服务政策密集出台、渐成体系，主要表现在八个方面：理顺政府与市场关系，厘清养老服务供给责任；全面开放养老服务市场，增加养老服务供给；大力发展社区服务，弥补服务体系短板；强化创新驱动，支持新型养老模式发展；推动医养结合，破解养老服务发展困局；加大扶持力度，降低服务供给成本；加强市场监管，提升养老服务质量；开展长期护理保险制度试点，探索护理责任分担新模式。
一
养老服务政策法规日臻完善
一是强化顶层设计，政策法规日臻完善。我国于1999年迈入老龄化社会，国务院紧锣密鼓、重磅出击，先后出台一系列纲领性文件，构架起养老服务事业和产业的“四梁八柱”，养老事业发展快步迈进了春天。
2013年9月，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，高位部署推进养老服务业发展，开启了养老服务社会化的历史征程。
2015年11月，国务院办公厅转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，全面部署进一步推进医养结合，满足人民群众多层次、多样化的健康养老服务需求。
2016年12月，国务院办公厅出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，对养老服务业“放管服”改革做出新部署，明确重点任务施工图和时间表。
2018年底，全国人大常委会修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，取消养老机构设立许可制度，进一步释放改革活力，强化综合服务监管，推动养老服务业发展。
与此同时，在涉及国计民生的“十二五”、“十三五”国民经济和社会发展规划纲要中，养老服务业连续纳入重要民生议题，一系列为老实事项目层层推进。
此间，国家层面共出台涉老专项规划22部；民政部及相关部门配套出台具体指导性文件50多件，涵盖了养老服务各个领域，养老服务业成为国民经济和社会发展的重要组成部分。
二是养老服务管理体制将进一步完善，民政主管、卫健委职能有所增加。2018年12月31日，民政部机构改革“三定”方案正式批准，将设立养老服务司，负责全国养老服务体系建设工作。此前，2018年9月公布的国家卫生健康委员会“三定”方案，已明确将成立老龄健康司，负责组织拟定并协调落实应对老龄化的政策措施，组织拟定医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系，同时承担全国老龄工作委员会的具体工作。
2019年，随着各地机构改革方案落实到位，全国养老服务的管理体制将进一步完善。民政部门将作为养老服务工作主管部门，从老年福利政策、养老服务体系建设等方面发挥主体作用。卫健委将承担人口老龄化应对战略、医养结合等方面职责。
十八大以来养老服务政策变化有四大明显特点：在政策定位上，由单一发展老龄事业转变为老龄事业和产业协同发展；在政策目标上，由保重点人群转变为保基本服务；在政策重点上，由侧重扶持机构转变为促进居家社区机构相协调；在政策内容上，由就养老论养老转变为推动医养康养相结合。
二
养老服务政策变化四大特点
1、在政策定位上，由单一强调发展老龄事业转变为老龄事业和产业协同发展
十八大以来，养老服务政策在定位上出现了明显的转变，从发展老龄事业逐渐明确为兼顾发展老龄事业和产业。在十八大以前，关于促进养老服务发展的政策基本上是在老龄事业的框架下展开的。如在“十二五”规划过程中，关于养老服务的相关规划内容都纳入在2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中。2012年召开的十八大则明确提出“大力发展老龄服务事业和产业”，显示开始将老龄事业和产业并重。2013年，《关于加快发展养老服务业的若干意见》的发布更是要大力发展老龄产业的明确信号。
到“十三五”规划时，关于养老服务的规划名称改为《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，这一修改表明，老龄事业不能完全涵盖养老服务内容，在事业之外还有产业发展问题。在2017年10月召开的十九大进一步强调“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”这些重大政策信号表明，从政策定位上，养老服务不再只是一个老龄事业内的范畴，而是既包含事业也包含产业。
政策定位的转变不仅意味着政策内容的丰富，还意味着政策影响面的扩大。由于这一转变，这一时期政策密集出台，明显强调了养老服务的多层次性、供给主体的多元性、供给方式的多样性。十九届五中全会进一步强调“推动养老事业和养老产业协同发展”，不仅要求将老龄事业和产业并重，而且要求相互协调、协同发展。
2、在政策目标上，由保重点人群转变为保基本服务
政策定位的变化也带来了政策目标的转变。在十八大以前，尽管也强调了社会养老服务体系建设，甚至还制定了相关的规划，但出台的具体政策并不多，养老服务政策更为关注城市“三无”和农村“五保”等重点人群的养老服务供给问题。
这一点与政策定位为发展老龄事业有关，在发展老龄事业的政策环境下，政府考虑更多的是养老服务的公益性问题，在有限的资源下首先要保障重点人群的养老服务供给。在政策定位转变为发展老龄事业和产业以后，养老服务保障范围也明显扩大，从重点人群扩大至全体老年人，保障内容也逐渐明确为基本养老服务，实现了从保重点人群向保基本服务的转变。
从2013年的“坚持保障基本”原则和“确保人人享有基本养老服务”，到2019年的“确保到2022年在保障人人享有基本养老服务”，都体现了养老服务政策目标已经转移到保障基本服务上。政策目标的转变意味着在公益性的基础上增加了普惠性，养老服务政策要惠及所有老年人，而非仅仅是重点人群。
2019年国家发改委、民政部、国家卫生健康委等部门联合印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》里就明确强调了“普惠导向”“支持面向社会大众的普惠性养老项目，为老年人群体提供成本可负担、方便可及的养老服务。”十九届五中全会明确要求“健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，”再次明确了保基本服务的基本政策目标。
3、在政策重点上，由侧重扶持机构转变为促进居家社区机构相协调
我国社会养老服务体系在提出之初就抓住了居家、社区和机构这三个重要场所在养老中的重要作用，养老服务体系建设的目标往往围绕这三者之间的关系而展开。但是，尽管早在2006年国家就明确提出了逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。
实际上，在十八大以前，主要的扶持政策基本上聚焦在机构养老上，对于发挥居家养老的基础作用和发展社区养老服务鲜有具体政策支持。十八大以来，这一状况逐渐改观，在推进国民经济的供给侧结构性改革过程中，补短板成为结构性改革的一项重要内容，社区养老服务作为养老服务供给侧的明显短板，受到了极大关注。不但明确了社区养老服务发展的目标，而且提出了一系列支持措施，并开展了多轮试点，有力推动了社区养老服务的发展。
政策重点已经不是仅仅侧重于支持养老机构建设和运营，而是要统筹考虑整个养老服务体系的协调发展问题，在发展养老机构的同时还必须大力发展社区养老服务，为居家养老创造良好条件。在十九届四中、五中全会的报告中，明确将养老服务体系建设表述为“居家社区机构相协调”，这也为今后的政策重点提供了明确的指引。
4、在政策内容上，由就养老论养老转变为推动医养康养相结合
养老与医疗健康密不可分，但是在我国建立社会养老服务体系的过程中，长期忽略了医疗健康服务与养老服务之间的密切关系，就养老论养老，最后导致医养分离，养老服务体系建设难以取得突破性进展。
十八大以来，相关政策部门深刻意识到医养结合的重要性，不断出台促进医养结合的措施，从顶层设计到简化医养结合机构登记审批程序再到试点示范等逐步推动医养结合走向现实。同时 ，在社会养老服务体系中加入了医养相结合的特征。
2016年5月，习近平总书记在十八届中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时强调，“要积极发展养老服务业，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求”。
十九届四中全会进一步将“医养相结合”丰富为“医养康养相结合”，提出“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。”十九届五中全会再次强调“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。
这些重要精神表明，政策内容已经从就养老论养老向推动医养康养相结合转变，反映了养老服务政策制订的视野更为开阔，不再局限在养老服务本身，而是延伸关注到养老及影响其质量的医疗健康服务问题，体现了系统思维和问题意识。
下一步养老服务政策取向：一是焦点转移，从顶层设计走向具体落实；二是动能转换，进一步强化创新驱动；三是关口前置，增强老年人自我养老能力；四是重心下沉，继续大力发展社区养老服务；五是重点突破，尽快总结试点经验出台统一的长期护理保险制度。
