关于《常州市居家养老服务条例（草案）》的说明
——2024年8月27日在市第十七届人大常委会第十九次会议上
常州市民政局局长 钱旭健
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受常州市人民政府委托，惠阳保姆13825404095现对《常州市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）说明如下。
一、立法的必要性
（一）制定条例是贯彻积极应对人口老龄化国家战略的有力举措。积极应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，和每个人、每个家庭都息息相关。对此，党中央、国务院高度重视。党的二十大提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。《江苏省养老服务条例》对居家养老服务进行了专章阐述。建设与人口老龄化进程相适应的居家养老服务体系是一项系统工程，从立法层面进行系统保障，可以有效打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，进一步提升我市居家养老服务的科学化、系统化和法治化水平。
（二）制定条例是增进老年人福祉的重要保证。截至2023年底，常州市60周岁及以上户籍老年人口111.56万人，占比达28.7%，老龄化程度列全省第五，高于全省平均2.5个百分点。这111.56万老年人中，超过99%的老年人选择居家养老服务。我市作为居家养老起步较早、基础较好的城市，有必要、有条件通过立法推进改革，以满足高龄、失能等特殊老年人的居家养老服务需求为重点，逐步建立全面覆盖、方便可及、适度普惠、稳步提升的居家养老服务体系，让老年人享受到更便捷、更优质的居家养老服务。
（三）制定条例是高水平实现“常有颐养”的必然要求。市委、市政府高度重视居家养老工作，加大经费投入，加强居家养老服务设施建设，大力培育社会化、专业化服务主体，不断提升居家养老服务发展水平，探索出诸多有益经验，需要上升为法律规范。但与上级要求相比，与老年人的美好生活期盼相比，仍存在一些现实问题。比如，政府、社会和家庭责任边界不清晰，社区养老服务用房、人员和资金等要素保障不够充足，服务供给不够优化，区域发展不平衡等。因此，迫切需要加快立法，为促进居家养老服务体系建设提供法治保障。
二、起草过程
根据市人大常委会立法计划安排，市民政局联合常州大学成立立法起草工作领导小组和起草工作组，在市人大社会委、法制工委和市司法局的共同参与下，深入基层调研、实地走访，听取基层意见和居家养老服务机构意见。针对老年人和中青年开展问卷调查，形成有效调查问卷6814份。组织专家论证会吸纳行业专家对条例的建议，全面收集和研读了国内省市居家养老相关立法，充分吸纳先进省市在居家养老服务中的先进经验与做法。市民政局按照立法程序征求各界意见，对文本进行了二十多轮修改。7月3日，通过市司法局合法性审核、部门会签等程序，对新建住宅区配建社区养老服务用房等重点条款进行论证，增加了城市更新、适老化改造、无障碍环境建设、居家养老服务的社会参与等相关内容。8月7日，《条例（草案）》经市政府第35次常务会议审议通过。
三、主要内容及特色
条例共八章五十七条，分别为总则、服务设施与环境建设、服务供给与社会参与、医养结合、扶持保障、监督管理、法律责任、附则。主要有六个方面特色：
（一）厘清角色定位，明确居家养老服务工作的职责分工。一是细化政府职责。第五条规定市、区两级人民政府要加强对居家养老服务工作的领导等职责。二是明确职能部门职责。第六条对民政、住房城乡建设、卫生健康和医疗保障等部门的职责作了细化规定。三是细化镇人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会的职责。第七条对于镇人民政府（街道办事处），明确其负责组织实施辖区内居家养老服务工作，整合养老服务资源，推动社区养老服务设施专业化运营，指导村民委员会、居民委员会和养老服务组织等开展居家养老服务；对于村（居）民委员会，则要求其发挥基层群众自治组织作用，协助镇人民政府、街道办事处做好居家养老服务工作。
（二）细化配建标准，社区养老服务设施可落地。一是细化社区养老服务用房配建标准。第十二条对于新建住宅区，要求“按照每百户建筑面积不少于30平方米的标准，集中配套建设社区养老服务用房；分开建设的，单处不得少于150平方米”，高于省条例每百户20平方米的标准；对于未配建或者未按照标准配建社区养老服务用房的已建住宅区，要求“按照每百户建筑面积不少于15平方米、单处不少于150平方米的标准进行改建或者扩建”，与省条例标准保持一致。二是推进社区养老服务用房与城市更新相结合。第十三条规定应当将社区养老服务设施配建要求纳入城市更新规划，推进社区养老服务设施集约化、规模化建设。综合利用各类社区综合服务设施、社会公共服务设施和社会福利设施；同时鼓励利用闲置厂房、仓储用房、办公楼、学校等建筑改扩建用于社区养老。三是建立社区养老服务用房建设全过程监管机制。为了保证社区养老服务用房建设到位，第十五条要求，“根据养老服务设施布局专项规划，在出具的住宅项目规划条件或者建设项目用地预审与选址意见书中明确社区养老服务用房配建要求”。
（三）突出需求导向，完善居家养老服务供给体系。着眼于老年人多层次、多样化、品质化居家养老服务需求，在“兜住底、兜好底”的基础上，全面扩大市场化、专业化居家养老服务供给。第二十条、二十一条在基本养老服务供给体系方面，通过完善基本养老服务清单、优化政府购买居家养老服务制度和补贴政策等措施，明确政府在日常服务、健康支持服务、精神慰藉等服务内容中的职责，建立权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务供给体系。在市场化居家养老服务供给体系方面，本着养老事业和养老产业协同发展的方向和思路，加快培育居家养老服务机构、物业服务企业等提供居家养老服务的市场主体，为居家老年人提供方便可及、价格可负担、品质有保障的养老服务。
（四）推进医养结合，健全老年人健康服务体系。一是创新性地规定了整合照护制度。第三十四条要求建立家庭、社区、机构等共同参与的专业化整合照护服务体系，推动相关机构相互协作，为高龄、失能、残疾等老年人提供整体性照护服务。二是推行认知障碍预防和照护。第三十六条要求推进神经退行性疾病的早期预防、筛查和干预工作，明确认知障碍老年人筛选评估、服务评估、服务提供以及设施配置等要求。三是推进中医药老年健康服务供给。第三十七条要求将中医诊疗、中医治未病、中医药保健康复融入居家养老服务体系。
（五）强化扶持保障，实现居家养老服务高质量、可持续发展。一是建立养老服务综合信息平台。第三十九条要求市人民政府建立养老服务综合信息平台，逐步推进养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助、老年人健康数据等信息互联互通，实现四级信息共享。二是着力推进养老服务人才的培养与保障。第四十三条规定了对取得养老护理员职业技能等级证书并从事养老护理工作的人员，根据从业年限、职业技能等级等因素，发放岗位津贴。三是全面推行养老顾问制度。第四十五条规定县级市、区人民政府应当按照常住老年人口的一定比例配备养老服务顾问，为居家老年人提供政策宣传指导、养老供需对接和服务引导等服务。
（六）加强监督管理，实现居家养老服务规范运行。一是推进居家养老服务质量监管。第四十七条要求民政部门应当加强对居家养老服务机构的监督管理，建立居家养老服务质量评估制度；推行社区养老服务设施等级评定制度，将等级评定结果作为发放设施运营补贴的重要依据。二是推进信用管理。第五十条要求建立居家养老服务机构及其从业人员的信用档案，并根据信用评价结果对居家养老服务机构及其从业人员实施分级分类管理。
四、意见分歧协调处理情况
起草、审查期间，市民政局、市司法局通过座谈会、书面征求意见等多种方式，就《条例（草案）》征求了住建、卫健、医保、发改、人社和资规等主管部门意见，就与上位法律法规和文件的衔接、居家养老服务体系、行政处罚设定等方面进行了多次讨论，各部门协商一致无异议。
五、关于行政处罚
为健全居家养老服务监管机制，规范居家养老服务行为，维护老年人合法权益，《条例（草案）》坚持过罚相当，衔接上位法《江苏省养老服务条例》，对“擅自拆除社区养老服务设施”（第五十三条）和居家养老服务机构“履行教育管理责任不到位，多次出现从业人员侵害老年人合法权益”的行为（第五十四条）设置了必要的罚则。上述两个条款设定的行政处罚，均符合地方性法规权限要求，罚款数额与行为的性质、情节和危害后果相适应。经向相关职能部门和社会征求意见，均无异议。
以上说明及《条例（草案）》，请予审议。
