【C&H】听专家全面解析养老PPP模式
2021-07-09 17:08
养老PPP
关注指数：★★★★☆
我国人口老龄化形势日益严重，惠阳保姆13825404095关系到我国民生问题。在当前经济形势下，养老需求逐渐扩大，养老服务已成为老龄化社会的基础性公共服务。面对经济运行速度下行、新型城镇化建设资金巨大、养老服务产业供求不匹配及机构养老服务缺陷等问题，社会各界开始研究PPP模式下养老服务投资机制。由此，《城市住宅》杂志就PPP模式应用于养老服务的背景、政策、目标、进程等问题采访了财政部财政科研所应用经济学博士后、财政部和国家发改委PPP定向邀请双库专家满莉。
满莉
财政部财政科研所应用经济学博士后，财政部和国家发改委PPP定向邀请双库专家，南京审计大学经济学副教授，住建部海绵城市技术专家委员，上海证券交易所独立董事资格
我国养老PPP项目投资机制
随着我国老龄化形势不断严峻，在政府主导下，养老PPP项目投资机制也应运而生。我国养老PPP项目投资现状如何？
自2014年起，多项养老服务政策文件中提到鼓励社会力量通过PPP模式参与养老服务，内容包括将PPP投融资模式应用于医养结合领域、建设或发展养老机构、整合改造闲置社会资源、发展养老服务等，可以看出政府对养老的重视及推进PPP项目的信念。截至目前，许多省市已将PPP应用于养老服务中并取得积极进展。
2017年8月，民政部、财政部、人社部等印发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，提出优先支持重点养老服务领域，将重点引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展等养老服务供给3大板块。
未来通过PPP模式加大对社区养老体系建设的支持，也是满足老年人居家养老需求、顺应居家社区养老趋势的体现。
据您所知， 我国部分省市养老PPP项目进展怎样？
ROT模式：湖北省武汉市社会福利院
ROT（改建—运营—移交）指政府在TOT模式基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。ROT有时也看作“BOT+TOT”，主要适用于改建、扩建的存量项目。例如，集智慧养老、康复、医疗、休闲娱乐于一体的湖北省武汉市社会福利院项目，福利院综合大楼于2016年7月建设完成并交付使用。大楼分A、B两座，其中A座由武汉市社会福利院直接经营，B座通过PPP模式招标引进社会资本，采用ROT模式，由武汉市社会福利院与中标的社会资本方成立项目公司。项目公司在原有基础上进行装修改造、安装工程改造、智能化系统升级、医疗设备及办公家具购置，投入运营后通过收取社会代养老人服务费、医疗费、体检费、居家养老服务费、超市收入、电商平台收入等获得合理回报。
BOT模式：淄博市博山姚家峪生态养老中心
山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心项目由博山区公有资产经营公司和社会资本方共同组建的项目公司进行前期建设并作为该PPP项目的实际运营公司。特许经营权期限为30年，其中建设期5年，运营期25年，特许经营期满后，该项目产权移交给区政府。项目总投资19.25亿元，由博山区政府授权淄博市博山区公有资产经营公司作为政府出资人出资0.85亿元，淄博泰和房地产开发有限责任公司、中国建筑第二工程局有限公司和上海道联投资有限公司联合作为社会资本方共同出资3.4亿元，按照2:8的出资比例共同组建淄博凯富瑞生态颐养有限公司，此公司作为该PPP项目的实际运营公司，剩余15亿元由项目公司向金融机构融资解决，占总投资的77.9%。
淄博市博山姚家峪生态养老中心的BOT模式
BOO + 可行性缺口补助：爱晚功城国际养生养老文化产业基地
项目位于云南省楚雄市开发区，规划总用地面积2436亩，建设总用地1503亩，建筑面积161.67万m2。其中一期建设用地面积220亩，建设内容包括：养老公寓（设置床位数1.8万张），爱晚中心及老年大学，商业中心，自理、介助公寓，景观、道路建设。一期建设内容估算总投资费用12.16亿元。
PPP养老模式探析
何谓养老PPP模式？
PPP模式（Public—Private—Partnership），通常被称为“政府与社会资本合作”，是政府与社会资本为合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
PPP项目运作方式主要包括建设—运营—移交（BOT，Build—Operate—Transfer）、建设—拥有—运营（BOO，Build—Own—Operate）、购买—建设—运营（BBO，Buy—Build—Operate）、移交—运营—移交（TOT，Transfer—Operate—Transfer）、改建—运营—移交 （ROT，Rehabilitate—Operate—Transfer）、区域特许经营（Concession）、租赁—运营—移交（LOT，Lease—Operate—Transfer）以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。
我国PPP养老项目运行过程中存在哪些问题？
在我国经济增速放缓、以政府投资占主导的经济发展模式已不可持续的大背景下，国务院、发改委及财政部等政府部门出台了一系列文件推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式为城镇化建设提供融资渠道，认可以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营是一种符合各方利益的可操作发展模式。在将PPP引入养老产业的过程中也存在如下问题。
1）以PPP模式操作养老项目尚无成熟经验可循。2014年底财政部发布的30个PPP示范项目清单并不包含养老产业项目。
2）在我国各地签订的PPP项目中，国有企业、外地国企合作较多。一些地方政府负责人在PPP项目建设中，更倾向于与央企、外地国企合作，而与私营企业合作心存顾虑，私营企业也对现行PPP项目法律不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多，担心合法权益与回报难以保证，政府能否进行利益风险共担及政府的政策变化难以预测等。
3）将PPP项目引入养老中有利于吸收民间资本，解决政府资金投入不足问题。相较于传统公共养老模式， PPP模式风险较大，而目前我国不少地方对PPP项目风险评估不足。同时，各地在推行这一模式过程中，更多考虑政府融资平台转型、地方债务化解、地方经济增长率等，不重视开工率对风险的控制。
4）在养老PPP项目运行过程中缺少专业化人才，缺少标准化操作指南与合同范本，有效指导不够，运行机制不完善，退出机制不通畅，民间资本参与不及预期，后期运行管理仍需加强。
养老PPP项目运行机制运作建议
您对于我国养老PPP项目运行机制运作又有哪些建议？
1）采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施 由于养老项目的公益性特征，又面向老年人这一弱势群体收费，完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资的形式，经济上并不可行，仍需政府补贴，如以优惠价格提供场地或土地，在运营阶段按照床位给予补贴等。
2）建立民间资本参与混合所有制、PPP项目清单制度与容错机制 从思想上、制度上消除相关部门的后顾之忧，加大对民间资本的开发力度，激发民间资本的积极性。
3）借鉴发达国家经验采用“建设—维护—移交+委托运营”模式 该模式有3个参与方：政府作为项目的主导者和监管者；建设方即社会投资人，负责设施的建设和维护；运营单位作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议，由其出资建设养老院等设施，在竣工并完成验收后，投资人在一定期限内负责设施的维护和更新，政府以租赁方式获得养老设施的使用权，以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时，政府以租赁经营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用，或以委托运营的方式交由运营单位运营，视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴，使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理收益。这种模式的优点是专业运作，解决了养老服务所需的仪器仪表等专业维护问题，同时能在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手试点，形成经验后再逐步推广。
4）健全PPP养老模式的部门协调机制 通过完善价格机制，采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式，建立合理有效的PPP养老项目投资回报机制。同时建立科学合理的权益保障机制，不仅要维护民间资本投入后的公平待遇、合法权益，也需保障民间资本的利益在受损情况下具有合理的解决方式。
今日责编：刘云佳
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