《安徽省养老服务条例》政策解读
2022年9月29日，惠州保洁13825404095安徽省第十三届人大常委会第三十六次会议表决通过《安徽省养老服务条例》（以下简称《条例》），自2022年12月1日起施行。《条例》的颁布实施，对于深入贯彻积极老龄观、健康老龄化理念，落实人口老龄化战略，解决我省养老服务事业发展难题，推动促进我省养老服务法治化进程，具有重要意义。
一、制定背景
（一）深入贯彻落实党中央决策部署的重要举措。养老事业关乎国计民生和社会长治久安。党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。党的十九届五中全会提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。2021年5月，习近平总书记主持中共中央政治局会议，对积极应对人口老龄化，完善多层次养老保障体系提出新的发展方向和明确要求。2021年10月，习近平总书记对老龄工作作出重要指示，要求贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。制定《条例》是深入贯彻落实党中央关于积极应对人口老龄化、加快养老服务体系建设重大决策部署的重要举措。
（二）推动解决我省养老服务发展面临的困难和问题的现实需要。2021年我省60岁及以上人口为1146万人，占常住人口18.75%，预计到2030年将达到1870万人。随着老龄化程度进一步加深，老有所养已经成为群众关心的重大民生问题，养老服务发展也面临一系列新问题新挑战：如养老服务形式需要拓展、养老机构设置和服务规范需要加强、养老扶持保障措施需要跟进、养老服务专业技术人才培养需要加强等。制定《条例》是适应形势发展需要，回应人民关切的现实需要，有利于纾解养老服务发展面临的困难和问题，适应我省老年人养老服务需求，进一步提升我省养老服务水平。
（三）规范和保障养老服务健康发展的客观要求。近年来，国家、省制定出台了一系列政策性文件，对养老服务发展提出了具体要求、具体目标。同时，我省养老服务工作实践中，形成了“兜底有力、普惠均等、城乡统筹”的养老服务体系，积累了许多行之有效的经验和做法。这些都亟需通过立法予以规范保障。制定《条例》将调动各方面力量，整合各方面资源，为人人享有基本养老服务提供坚强的法治保障，健全与我省经济社会发展水平相适应、与老年人实际需求相匹配的养老服务体系。
二、《条例》制定过程
根据省人大常委会2021年立法计划，2021年11月上旬，省政府将《条例（草案）》报请省人大常委会审议。5月下旬和9月下旬，省十三届人大常委会分别对草案进行了审议。法制工作委员会广泛征求社会各界意见，并会同社会建设工作委员会、省司法厅、省民政厅，根据组成人员审议意见和各方面建议，对草案进行反复认真研究修改；法制委员会对草案多次进行统一审议。9月21日，省人大常委会刘明波副主任主持召开拟表决法规评估会，就草案的主要制度规范的可行性、常委会组成人员审议意见的采纳情况、社会比较关注问题的修改情况等进行了评估。9月26日，省十三届人大常委会第三十六次会议对草案进行了第三次审议，并于29日表决通过。
三、《条例》主要特点
一是贯彻国家最新要求。深入贯彻落实中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，国务院《“十四五”公共服务规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》、国家卫健委等11部门《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》等政策文件精神，紧跟要求，结合实际，并将其中的政策语言转化为法言法语，融入到《条例》中。
二是充分体现安徽特色。针对我省居家养老、社区养老还属于起步阶段的现实，《条例》章节体例上作了创新，将居家养老、社区养老和机构养老分为三章，分别明确服务供给的主体、职责、内容、形式。针对我省养老服务设施建设不健全的实际，《条例》在规定建设“四同步”的同时，规定没有配置养老服务设施的已建成住宅区要按照规定期限采取多种方式予以配建。针对我省正在开展的暖民心行动，《条例》从老年食堂、老年助餐点、运营主体、餐饮质量等方面对“老年助餐行动方案”予以细化落实。
三是广泛征求各方意见。始终秉持依法立法、科学立法、民主立法精神，坚持问题导向，加强调研，深入解读，广泛征求意见，确保法规“站得住、行得通”。立法过程中，共征求常委会组成人员、省人大常委会基层立法联系点、各市人大常委会、养老服务机构、公民等各方面意见270余条。根据意见，我们规定了政府投资兴办的养老机构的基础作用，细化了医养融合的相关举措，鼓励民间资本参与养老服务等。
四、《条例》主要内容
《条例》共11章71条，主要内容包括：
（一）明确养老服务原则和各方主体责任。一是规定养老服务基本概念，是以家庭成员赡养扶养为基础，政府和社会提供的相关服务（第二条）。二是规定养老服务工作应当坚持党的领导、坚持以人民为中心的发展思想（第三条）。三是规定县级以上人民政府应当制定养老服务发展规划，建立养老服务体系建设协调机制（第四条）。四是规定民政、卫生健康等部门在养老服务中的相关职责，人民团体、社会组织应当发挥优势做好养老服务工作，鼓励自然人、法人和非法人组织参与养老服务，鼓励老年人参与社会发展促进老有所为（第五条、第六条）。五是规定全社会应当弘扬传统美德，媒体应当履行公益宣传义务（第八条）。六是规定促进长三角区域养老服务一体化发展（第九条）。
（二）明确养老服务设施规划与建设相关要求。一是规定应当编制养老服务设施专项规划，保障养老服务设施用地（第十条、第十一条）。二是规定配套养老服务设施建设应当做到“四同步”，已建成住宅区未配套建设养老服务设施或者养老服务设施未达到建设规划标准的，应当按照规定期限配置（第十二条）。三是规定推动农村养老服务设施均衡合理布局（第十三条）。四是规定推进公共服务设施无障碍设施改造，老年人、残疾人家庭适老化、无障碍改造（第十四条）。五是规定未经法定程序不得擅自改变养老服务设施建设用地用途和养老服务设施使用性质（第十五条）。
（三）明确居家养老、社区养老服务的基础作用。一是规定家庭成员应当培育和传承家庭美德，履行法定义务（第十六条）。二是规定养老服务机构根据老年人需要，提供个性化服务；对高龄、空巢、独居、失能、残疾、计划生育特殊家庭等老年人，医疗卫生机构提供居家医疗服务，基层人民政府实施定期探访（第十七条至第十九条）。三是规定推进城乡养老服务三级中心建设，明确县级养老服务指导中心、乡镇（街道）养老服务中心、社区（村）养老服务站的职责。（第二十条）。四是规定支持专业机构运营养老服务设施，物业服务企业、家政服务企业开展社区养老服务，养老服务机构设立社区养老服务网点（第二十一条）。五是规定有关人民政府应当建设老年食堂、老年助餐点，支持餐饮企业、物业服务企业、慈善组织、单位食堂等为老年人提供助餐服务，并保障服务质量。（第二十二条）。六是规定鼓励、支持发展互助性养老服务时间储蓄、兑换机制，支持村委会、居委会利用农村养老服务设施开展养老服务（第二十四条、第二十五条）。
（四）明确养老机构的设立和运营规范。一是规定养老机构的设立要求和服务要求（第二十六条、第二十七条）。二是规定政府投资兴办的养老机构应当发挥提供基本养老服务的基础作用，提供无偿或者低收费托养服务（第二十八条）。三是规定支持社会力量参与建设运营养老机构，支持各类主体提供普惠养老服务，引导国有资本布局养老基础设施，鼓励民间资本整合闲置资源开展养老服务（第二十九条）。四是规定养老机构应当建立入院评估制度，确定护理照料等级，开展服务安全风险评估，建立安全风险防范机制（第三十一条）。五是规定养老机构应当按照约定提供全日制集中住宿、照料护理等服务，包括食品安全、住房安全等六类服务（第三十二条）。六是规定养老机构及其工作人员的基本素质和道德素养，包括尊重老年人人格尊严、禁止歧视、恐吓、谩骂、侮辱、殴打、虐待、遗弃老年人（第三十三条）。七是规定养老机构运营所需的人员配备、安全管理、应急处置以及暂停、终止服务的处置措施（第三十四条至三十六条）。
（五）明确促进医养康养结合的相关举措。一是规定县级以上人民政府应当统筹资源，促进医养融合发展，政府相关部门出台举措推动医养康养相结合（第三十七条）。二是规定推动医疗卫生与养老服务相融合，养老服务设施与医疗卫生设施应当同址或者邻近设置，支持医疗卫生机构入驻养老机构，医疗床位与养老床位规范转换（第三十八条）。三是规定推动养老服务与医疗卫生相融合，养老机构与医疗卫生机构开展双向签约合作；支持养老机构设立医疗卫生服务场所，符合条件的纳入医保；支持医师、护士到养老机构开展健康服务（第四十条）。四是规定完善基层用药管理制度和基本医疗保险用药报销政策，建立健康档案，完善家庭医生签约服务制度（第四十一条）。五是规定支持适用老年人的中医药技术、方法和服务，利用本地资源开放康养项目（第四十三条）。
（六）明确推进智慧养老。一是规定省级建立养老服务综合信息平台，县（市、区）建立智慧养老服务平台（第四十四条）；二是规定支持养老服务机构、社会力量、物业服务企业提供安全健康、健康护理、生活服务等方面智慧养老服务（第四十五条）。三是规定县级以上人民政府应当制定政策推动智慧养老产业发展（第四十六条）。四是规定鼓励企业、高等院校和研究机构研发智慧养老产品，开展产品、服务的适老化改造（第四十七条）。
（七）明确保障措施。一是规定彩票公益金不低于百分之五十五的资金用于支持养老服务（第四十八条）。二是规定县级以上人民政府应当制定基本养老服务清单，将基本养老服务纳入政府购买指导性目录；开展老年人综合能力评估，评估依据作为享受基本养老服务的依据（第四十九条、第五十条、第五十三条）。三是规定支持高等院校、职业院校培训、培养养老护理员等养老服务专业人才，对从事养老服务的高校毕业生给予入职补贴（第五十二条）。四是规定鼓励金融机构加大融资支持，保险公司开发保险产品，县级以上人民政府推进长期护理险（第五十四条、第五十五条）。五是规定职工符合一定条件，单位结合本单位实际情况，给予职工护理假（第五十七条）。
（八）明确相关管理措施。一是规定县级以上人民政府建立养老服务综合监管制度，各部门依职责开展养老服务监管；省、设区的市民政部门建立健全养老服务标准体系；县级以上政府民政部门定期对养老机构进行综合评定（第五十九条、第六十条、第六十一条）。二是规定养老机构收费标准和收费依据应当在醒目位置公示，预收服务费应当按照规定存入专管专用账号（第六十二条、第六十三条）。三是规定相关法律责任。
五、创新举措
一是针对我省居家养老、社区养老还属于起步阶段的现实，《条例》章节体例上作了创新，将居家养老、社区养老和机构养老分为三章，分别明确服务供给的主体、职责、内容、形式。
二是针对我省养老服务设施建设不健全的实际，《条例》在规定建设“四同步”的同时，规定没有配置养老服务设施的已建成住宅区要按照规定期限采取多种方式予以配建。
三是为有效解决空巢、高龄、失能等老年人做饭不安全、吃饭不方便、做一次吃几顿不健康的问题，经过深入调研，安徽省组织实施老年助餐服务暖民心行动。截至10月底，建成城乡社区老年食堂（助餐点）6340个，服务老年人超800万人次，建成村级养老服务站（农村幸福院）858个。《条例》从老年食堂、老年助餐点、运营主体、餐饮质量等方面对“老年助餐行动方案”予以细化落实。
四是支持给予职工护理假。对“上班族”而言，常常面临“一边是工作，一边是父母”的矛盾。为缓解子女尤其是独生子女扶养老人的压力，积极应对人口老龄化，多地立法提出“子女护理假”。我省在《条例》中也予以明确支持，规定机关、企业事业单位和社会组织职工年满六十周岁的父母或者赡养的老年人患病住院的，所在单位结合本单位的实际情况，依据医院开具的疾病证明，给予职工护理假。职工是独生子女的，每年护理假累计二十日；职工是非独生子女的，每年护理假累计七日。职工在护理假期间的工资、福利等待遇不变，不影响考勤、考核和晋级、晋职、提薪。
六、保障措施
一是广泛组织开展对《条例》的学习宣传工作。充分利用报纸、广播、电视等新闻媒体以及门户网站、微信、微博等网络媒体，多种形式宣传《条例》，做好《条例》内容解读工作，努力提升《条例》的社会知晓度。在全省民政系统开展《条例》专题学习，确保民政干部职工充分知晓、掌握《条例》具体内容，有效运用到工作实践当中。在敬老院、福利院、老年公寓等养老机构和养老服务机构组织管理服务人员及老年人服务对象学习了解《条例》相关内容，发挥政府、社会、家庭及老年人个人的积极作用，共同推进《条例》的贯彻落实。
二是统筹推进《条例》和相关政策的实施。去年以来，我省先后印发《安徽省加强新时代老龄工作实施方案》《安徽省促进养老托育服务健康发展的实施方案》《安徽省“十四五”养老服务发展规划》《安徽省健全基本养老服务体系促进养老服务高质量发展行动计划（2021—2023年）》等，明确了“十四五”期间我省养老服务体系建设的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和保障措施。统筹推进《条例》的贯彻落实和相关政策的组织实施，把《条例》作为推进养老服务体系建设的重要法律遵循，基本形成以条例为法律保障、规划为中期指引、行动计划为操作指南的长计划、短安排的系统制度框架，构建起我省养老服务政策体系的“四梁八柱”。
（政策咨询：养老服务处 王玮 0551-65606063）
